O julgamento dos embargos de declaração na Ação Declaratória de Constitucionalidade 81 (ADC 81), atualmente suspenso por pedido de vista do ministro Dias Toffoli, oferece à comunidade jurídica um terreno fértil para reflexão sobre os limites da atuação administrativa e o alcance do controle concentrado de constitucionalidade.
A controvérsia, embora técnica, revela profundas implicações institucionais, ao colocar em questão a compatibilidade de atos infralegais com os fundamentos constitucionais afirmados pela Corte no julgamento de mérito da ação.
O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar os embargos de declaração na Ação Declaratória de Constitucionalidade 81 (ADC 81), deparou-se com uma controvérsia que transcende a legalidade de uma norma administrativa: está em jogo o próprio alcance da vinculação do Poder Executivo aos critérios legais definidos para a formulação de políticas públicas. Em debate, encontra-se a possibilidade de utilização de critérios técnicos municipais — e não regionais — para aferir a necessidade social na abertura de cursos de medicina.
O julgamento, que se encontra suspenso por pedido de vista do ministro Dias Toffoli, discute pontos cruciais à luz da Constituição: quais os limites da atuação administrativa diante de comandos legais previamente fixados pelo legislador? O critério territorial da ‘região de saúde’, previsto no § 1º do artigo 3º da Lei 12.871/2013, pode ser flexibilizado em hipóteses excepcionais, como aquelas derivadas de ordens judiciais? A Portaria MEC/Seres 531/2023, ao utilizar índices municipais, violaria o decidido pelo STF?
Lei do Mais Médicos
Para compreender o alcance das questões, é preciso retomar o marco normativo: a Lei 12.871/2013, conhecida como Lei do Mais Médicos, instituiu a necessidade de chamamento público para a autorização de novos cursos de graduação em medicina, condicionando sua abertura à existência de relevância e necessidade social da oferta, aferidas “no âmbito da região de saúde”. Tal comando legal reforça a estrutura federativa do SUS, conforme delineado no artigo 14-A da Lei 8.080/1990, que atribui à regionalização das ações e serviços de saúde um papel organizativo essencial.
Todavia, a partir da suspensão do chamamento público pelo MEC (Portaria nº 328/2018) e do acúmulo de demandas judiciais que autorizaram, sem observância da Lei 12.871/2013, a abertura de cursos médicos com base em critérios da Lei do Sinaes (Lei 10.861/2004), consolidou-se uma multiplicidade de situações jurídicas. Ao apreciar o mérito da ADC 81, o STF reconheceu a constitucionalidade do chamamento público e estabeleceu diretrizes para o tratamento dessas situações excepcionais, autorizando, sob certas condições, a continuidade dos processos administrativos pendentes.
É nesse contexto que se insere a Portaria MEC/SERES 531/2023, editada para disciplinar os processos administrativos de instituições que já haviam superado a fase documental. O ponto fulcral dos embargos consistia em saber se essa portaria desrespeitaria o critério legal da região de saúde ao adotar, subsidiariamente, o índice de concentração de médicos por mil habitantes no município como parâmetro de aferição da necessidade social.
O voto do ministro Gilmar Mendes, relator da causa, delineou a distinção entre dois regimes: nos processos regulares — instaurados via chamamento público — incide de modo pleno o critério da região de saúde. Já nos processos excepcionais, em curso por decisão judicial e abarcados pela medida cautelar da ADC 81, admite-se o uso do critério municipal como instrumento técnico auxiliar. Tal utilização, segundo o relator, não representa substituição, mas sim complementação, notadamente em hipóteses em que não há referência territorial clara nas regiões selecionadas.
Densidade médica pequena
Esse raciocínio repousa sobre a constatação empírica de que a maioria dos municípios brasileiros possui densidade médica inferior à média da OCDE (3,73 médicos por mil habitantes), o que, por si só, já evidencia a carência de assistência médica em grande parte do território nacional. A utilização desse índice como filtro técnico busca garantir, em linha com o princípio da proporcionalidade, a efetividade da política pública sem impor uma leitura excessivamente rígida do critério regional, que, em alguns casos, poderia inviabilizar iniciativas já em curso.
Do ponto de vista jurídico, a solução proposta no voto relator preserva os contornos do controle objetivo de constitucionalidade, ao delimitar que não cabe ao STF reavaliar o mérito das decisões administrativas, desde que pautadas em critérios legais e tecnicamente justificáveis. A resposta às alegações de omissão, portanto, não implicou modificação do julgado, mas sim o esclarecimento de que a aplicação do critério municipal não violaria os fundamentos constitucionais reconhecidos na decisão de mérito.
A tese que se consolida é a de que, em contextos excepcionais, é constitucionalmente admissível que a administração, para dar cumprimento à decisão da Corte e conferir concretude à política pública, se valha de critérios auxiliares desde que razoáveis, técnicos e compatíveis com os fins legais. O STF, assim, reforça a ideia de que o controle concentrado não substitui o juízo administrativo, mas exige dele conformidade com os parâmetros constitucionais e legais.
É certo que a discussão está longe de ser meramente técnica. A prevalência da orientação esposada pelo relator pode ensejar desdobramentos relevantes no contencioso judicial em curso, autorizando a administração a condicionar a continuidade dos processos excepcionais à demonstração de necessidade social por critérios municipais, desde que adequadamente justificados. Tal desfecho, ainda pendente de confirmação pelo plenário, interessa diretamente às instituições de ensino superior, operadores do Direito Público e gestores de políticas educacionais.
Controle de constitucionalidade
Em conclusão, o julgamento dos embargos na ADC 81 ilustra um importante movimento de articulação entre legalidade, discricionariedade técnica e controle jurisdicional. A solução proposta busca compatibilizar a segurança jurídica das instituições de ensino com a integridade da política pública de saúde. Em tempos de judicialização das políticas públicas, o caso sinaliza uma possível orientação jurisprudencial de deferência qualificada à administração, desde que observados os marcos legais e os princípios constitucionais da proporcionalidade, da eficiência e da legalidade.
É justamente nessa linha que se afirma a natureza e os limites do controle concentrado de constitucionalidade, que não se presta à sindicância de legalidade de atos administrativos específicos. O Supremo Tribunal Federal, quando atua em sede de ações diretas ou declaratórias, exerce controle de normas em tese, de maneira abstrata e objetiva, desvinculado de situações subjetivas ou controvérsias concretas.
Assim, a análise da Portaria MEC/Seres 531/2023, no que tange à sua compatibilidade com a Lei 12.871/2013 ou mesmo com os atos decisórios oriundos da ADC 81, deve ser realizada pelas vias ordinárias, em juízo próprio, mediante controle difuso ou ação autônoma que discuta sua validade no plano da legalidade. Foi nesse sentido que o ministro relator destacou que eventuais abusos ou desvios devem ser enfrentados no foro competente, ou seja, pelas instâncias administrativas ou judiciais apropriadas, e não no bojo de um controle objetivo de constitucionalidade.
Nesse ponto, o voto do relator busca dar racionalidade à execução da decisão modulada, evitando que a suspensão da tramitação de processos administrativos resulte em prejuízo para instituições que atuaram sob respaldo judicial.
Todavia, a adoção de novos critérios técnicos para essa continuidade administrativa — como a densidade médica municipal — não decorre da decisão plenária propriamente dita, mas de uma interpretação administrativa da política pública. Essa distinção é central: uma coisa é operacionalizar o cumprimento de uma decisão judicial; outra, é inovar na política pública sob o manto da efetividade técnica.
Ato político
A decisão do STF na ADC 81, nesse sentido, pode ser compreendida como uma resposta institucional a uma situação fática de difícil governabilidade normativa. Como alerta Lenio Streck (2004), ‘há um déficit de normatividade das decisões judiciais quando estas são constantemente reinterpretadas ou moldadas à conveniência administrativa’. O perigo, portanto, reside em converter a decisão em um ato político mais do que jurídico, abrindo espaços para relativizações na implementação dos comandos jurisdicionais.
De igual modo, é necessário considerar que o uso de critérios técnicos auxiliares — mesmo que razoáveis — não pode implicar renúncia ao critério legal estabelecido. Como já assentado pelo próprio STF em diversos precedentes, a administração pública não pode substituir parâmetros legais por outros não previstos expressamente, ainda que com aparente maior racionalidade. A margem de discricionariedade técnica não autoriza a inovação normativa, sobretudo quando há diretriz legal clara e vinculante.
Na mesma direção, o ministro Marco Aurélio (2021) já advertira, em casos semelhantes, que ‘o Judiciário não é órgão consultivo e muito menos instância técnica de validação de políticas públicas, cabendo-lhe assegurar a legalidade da atuação estatal’. Em contextos como o da ADC 81, há risco de que a Corte ultrapasse sua função de controle e acabe convalidando atos que, ainda que bem-intencionados, não guardam a necessária correspondência com os parâmetros legislativos.
Outro vetor relevante de análise é o da proteção da isonomia federativa. A adoção de critérios municipais pode favorecer municípios individualmente considerados, sem considerar o déficit regional mais amplo. Se o objetivo da política pública é reduzir desigualdades estruturais no acesso à formação médica, a introdução de critérios locais pode, ao contrário, reproduzir desigualdades preexistentes, dificultando o alcance de regiões que mais necessitam de médicos.
Disciplina na abertura de cursos
Por outro lado, há argumentos relevantes no sentido de que o critério municipal — desde que usado como complemento — pode evitar injustiças pontuais, como impedir a continuidade de cursos em municípios efetivamente carentes, mas excluídos por razões formais do recorte regional. Essa ponderação de interesses exige um modelo decisório que combine critérios jurídicos com evidências empíricas, exigindo do Judiciário uma postura de deferência qualificada, e não de abstenção total.
É nesse ponto que se pode propor uma linha interpretativa alternativa: a de que a densidade médica municipal poderia ser aceita como critério de reforço da análise regional, mas não como alternativa isolada. Tal construção hermenêutica seria mais consentânea com o comando do §1º do artigo 3º da Lei 12.871/2013 e com os princípios da legalidade, da eficiência e da impessoalidade que regem a administração pública.
Essa solução intermediária preservaria a racionalidade da política pública, sem comprometer a integridade normativa da lei. O STF poderia, assim, reconhecer a legitimidade da utilização do critério técnico municipal desde que fundado em estudos públicos, transparentes e sujeitos ao contraditório, a fim de evitar o arbítrio e reforçar o controle social sobre as escolhas administrativas.
Por fim, não se pode ignorar que o julgamento dos embargos na ADC 81 é emblemático de uma tendência mais ampla: o desafio de realizar a Constituição em contextos marcados por insuficiência normativa, pressão social e necessidade de resposta institucional célere. Nessas circunstâncias, cabe à Suprema Corte atuar com equilíbrio, garantindo a efetividade das políticas públicas sem abrir mão da força vinculante da legalidade e da Constituição.
A partir dessas considerações, evidencia-se que a decisão, ainda em curso, poderá firmar uma jurisprudência que não apenas disciplina a abertura de cursos de Medicina, mas também redefine o espaço institucional do STF na implementação de políticas públicas setoriais. A comunidade jurídica deve acompanhar atentamente os desdobramentos do julgamento, atentos à tensão entre segurança jurídica, efetividade das políticas públicas e integridade constitucional.
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Referências
BRASIL. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 20 set. 1990.
BRASIL. Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004. Institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 15 abr. 2004.
BRASIL. Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013. Institui o Programa Mais Médicos. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 23 out. 2013.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria MEC/SERES nº 531, de 5 de julho de 2023. Estabelece critérios para continuidade de processos administrativos. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 6 jul. 2023.
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdição constitucional e decisões interpretativas: entre a hermenêutica e a discricionariedade. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 41, n. 162, p. 133-148, abr./jun. 2004.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADC 81. Relator: Min. Gilmar Mendes. Brasília, DF, jul. 2023. Disponível em: https://www.stf.jus.br/. Acesso em: 25 mar. 2025
Diego Dall’ Agnol Maia
é professor de Direito no Centro Universitário das Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU) e da PUC-MG. Advogado associado ao escritório Salvador Associados & Advogados. Doutorando em Direito. Mestre em Direito. Especialista em Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito e Inteligência Artificial. MBA: Gestão e Planejamento Educacional.
